选拔领导干部监督体制的建设与改革
一、当前我国领导监督存在的主要问题
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我国领导监督经过半个多世纪的发展，现已初具规模。已设置了各种监督机构，配备专业监 督人员，制定了相关的一些法律法规。在保证党的路线、方针、政策和国家的法律、法令、决议 的贯彻执行，在预防和惩处领导者以权谋私、违法乱纪等方面发挥了一定作用，取得了宝贵的经 验和教训。但由于历史和现实的复杂原因，我国的领导监督还存在着以下主要问题：
(一)监督主体方面存在的问题
l．党的监督急需加强
在我国，中国共产党是执政党，并实行“党管干部”的原则，共产党的监督在整个领导监督 体系中占有特殊的重要地位。共产党对领导干部的监督主要通过一般监督和专门监督的形式实现， 但由于历史和现实的复杂原因，共产党对领导的监督存在着不少问题，如，监督方法简单陈旧单 一；在监督制度上，缺乏科学完善的监督体制，没有建立监督责任制度，监督主体的责任意识淡 薄；在监督机构的设置、权限划分等方面不合理；在监督的力度上急需加强，如对腐败分子的处 理过软，失之公正客观等。在我国，民主党派作为参政党，通过政治协商、民主监督、参政议政 等方式对领导者进行监督，这种监督也具有重要作用，但由于民主党派自身和其他方面的原因， 其监督也存在着许多问题，也许进一步加强。
2．权力机关监督不力
从理论上说，我国权力机关对领导的监督具有最高权威性和强制性。但是，在现实中，由于 权力机关的地位和作用还未受到充分重视和落到实处，并且其监督只有原则的监督，而无具体的 实施细则，使监督难以发挥应有的作用。同时，权力机关中的人员素质不高，监督意识缺乏，不 会监督，不善监督，不敢监督。再有，相当一部分人员本身既是人大代表，又是行政领导，或其 他方面的领导，自己不可能有效地监督自己。这样，权力机关对领导的监督，目前仍停留在事后 汇报，一般巡视，开会期间质询等方式上，在许多方面很难深入和经常化，各种监督方式往往流 于形式，缺少监督的深度和力度。
3．司法监督不独立
在我国，按照法律规定，司法机关直接对权力机关负责，实行“司法独立”原则。但在现实 的司法实践中，司法监督常常受到行政权力的干扰，一些地方特别是一些涉及行政部门的领导干 部的案件，在处理上，经常受到党的权力和政府权力的干预，包括合法的与不合法的干预，严重 干扰和妨碍正常的检察工作和审判工作，使司法监督要么在“权大于法，还是法大于权”的困惑 中彷徨，要么屈服于权势的压力，失去监督的客观性、公正性，使领导监督流于形式。
4．社会舆论监督无法制保障
我国宪法规定的有关公民和社会舆论行使监督权的权利和原则缺少与之配套的具体的措施 和方法，并且缺乏相关的具体法律法规的保障，使这种监督形式缺乏权威性和有效性。各民主党 派的监督不具有国家权力的性质，群众及舆论监督不产生直接法律效力。这种监督作用的好坏大 小，往往取决于领导者的开明程度和一时的兴之所致。社会舆论的监督作用发挥不够，新闻立法 急需进行。对公民的监督保护不力，使公民对领导的监督成本巨大，举报制度、信访制度必须进 一步完善。
5．领导系统自身监督乏力
在党和政府的各级部门，都设置有相应的领导监督机构，但这些监督机构由于种种原因，其 作用发挥的很不理想，有时甚至仅仅是摆设，主要表现为监督效率低，主动出击、积极监督少， 事后调查消极监督多，并直接受监督客体的制约，干扰多，效果差等。如行政机关中的“有令不 行，有禁不止”和“上有政策、下有对策”的现象十分严重，就是领导监督作用发挥乏力的表现。 造成这方面问题的主要原因是监督工作缺乏制度化、经常化，不够规范；人员素质低，政策水平 有限；监察部门的权限划分不合理，权力过小；再加之一些监督主体怕得罪人或自己不够“干净”， 因此，使领导监督缺少权威性和有效性。
(二)监督客体方面存在的问题
1．领导监督客体与主体的关系没有理顺
在我国的公共组织内部，普遍存在着双重领导体制，因此在监督体系中同样存在着双重领导 体制。如监督机构不仅受上级业务部门的领导，同时也受同级党委、行政的双重领导，监督主体 的职务升迁、人事任免、财政经费，甚至工作业务等都受监督客体的控制，监督主体不仅没有与 监督客体平等的地位，还形成了一种监督主体受制于监督客体的附属型监控关系，不仅削弱了监 督的权威性，弱化了监督机构的职能，导致了监督失力的现象。
2．领导监督客体的监督意识薄弱，监督观念缺失
许多领导者依法行政的意识和自觉接受各方面监督的观念比较淡薄，认为对他们的监督是对 他们的不信任，是干扰他们的工作，是与他们过不去，监督会影响效率，影响领导的形象。因此， 有的领导者拒绝监督，反对监督，弱化监督，把监督看作是可有可无之物，凌驾于法律之上，脱 离于监督之外。这是使领导监督长期处于不力状态的一个重要原因。甚至有的领导干部还为被监 督查处的对象庇护、说情、开脱，对公民的监督进行打击报复，对舆论的监督横加指责刁难，使 领导监督难于奏效。
3．社会转型期监督客体的动态性和复杂性
当前，我国正处于社会转型期，各种新问题、新矛盾层出不穷。领导监督的客体在思想行为 各方面已经发生或正在发生着极大的变化，这在客观上加大了领导监督的难度。在新旧体制的转 换过程中，监督客体的思想观念和行为方式发生较大变化，原有的监督标准、监督方法已失去了 作用，但面对出现的新情况、新问题，领导监督主体还未能找到切实可行的新方法，这样就容易 导致领导监督工作的一时的不适应。
4．对"一把手"的监督乏力
在我国，行政机关实行“首长负责制”，其他公共组织也同样实行“一把手”负责制，如大学 实行校长负责制，“一把手”掌握着极大的权力，拥有对组织决策的最后决定权，掌握着组织的财 务、人事等大权，“一把手”的自由裁量权过大过宽，使用上存在随意性。在管理制度上存在许多 漏洞，给他们徇私舞弊、以权谋私提供了条件。此外，对权力运行过程缺乏有效的全程监督制约。 这样，十分容易导致权力的滥用和腐败现象，使这些本该受到严格监督的领导干部往往得不到有 效监督。虽然要求实行集体领导，但却往往流于形式。一些“一把手”大权独揽，唯我是从，不 尊重班子成员的意见。而有的领导成员原则性差，看“一把手”眼色行事，使一些错误决策也能 顺利通过。对“一把手”的监督失之于宽，失之于软，并缺乏可操作性的措施和标准。
(三)监督方法手段方面存在的问题
1．监督方法落后
中国共产党在长期的社会主义革命和建设过程中，积累和发展了大量的领导监督的方法手段， 在监督实践中发挥了积极的作用。如群众运动的方法、思想政治教育的方法、整风的方法、信访 举报的方法等。但随着改革开放的深入进行，尤其是进入全球化、信息化的新时代，原来的许多 监督方法失去了存在的依据和作用，但在领导监督过程中，领导主体还在运用陈旧落后的方法进 行监督，使得监督效果较差，监督流于形式。许多监督主体不学习新的方法，不会运用新的方法， 害怕运用新的方法，不会运用法制的方法，不敢运用舆论监督的方法，导致了许多监督的真空， 致使国家和人民的利益遭到巨大的损失。
2．领导监督法制化程度低
领导监督法律法规是有效实施监督活动的依据和保障。在立法方面，迄今为止，我国还没有 出台统一的监督法，在近年来的立法实践中，管理性的立法占大多数，监督性的立法特别少，经 济性的立法多，政治性的立法少。立法的缺位导致了监督无法可依，违法难究。近年来虽然出台 了不少监督制度，如财产申报制度、离任审计制度等，但由于缺乏系统性，缺乏其他制度的匹配 与保障，其效果仍十分有限。并且许多制度为共产党所制定和颁布，只在党员和党组织中发挥作 用，不及法律的普遍性。在监督实践中，常常存在有法不依的现象，不按照法律法规去开展监督 活动，不遵守法定的程序，人治的色彩较重。
3．监督形式单一
由于领导活动的复杂性，领导监督的形式必然是多种多样的，但在领导监督活动中，常常只 运用单一的监督形式，因此监督的效果较差。在领导监督过程中，重自我监督，轻其他监督，如 立法监督、权力监督、司法监督、政党监督、社会监督、舆论监督、公民监督等；重事后监督， 轻事前监督、事中监督等。由于在实际的监督活动中，我们常常只采用，或者只会运用其中的某 一种或某几种形式，没有把这些监督形式综合运用，就难以发挥整体效应。监督形式的单一，必 然带来监督效果的不理想。
（四）监督效果方面存在的问题
1．监督效率不高。领导机关及其工作人员中的消极腐败现象、官僚主义和形式主义的弊端 尚未根除，局部地方甚至加重；领导效率低下；地方主义和本位主义日渐严重；党风社会风气没 有好转，这些问题的存在，应该说与领导监督效率不高是有直接关系的。
2．查处不力。“杀鸡给猴看”的做法已达不到威慑目的。不能严厉地惩处腐败者，就等于放 纵领导活动中的违法违纪和消极腐败行为的滋长和蔓延。社会主义市场经济体制的建立，依法行 政、建立社会主义法治国家和全球化的浪潮，要求我们必须以严格的、强有力的领导监督代替那 种“大事化小、小事化了”的无原则监督和“下不为例”的软化监督。
3．监督滞后。目前的领导监督，尤其是具有直接法律效力的国家机关的监督，往往因缺乏 系统性和规范性建设，而出现时紧时松的现象，等问题出现以后或到问题成堆，到了非抓不可的 时候，才来一次突击大检查、大清理，使非规范化的领导监督成了监督中最为重要的手段。于是， 大家都习惯于搞“群众运动”，都等着打“攻坚战”、“歼灭战”；很多监督对象也就学会了钻“空 子”，避“风头”。这种救火式的监督，不仅违背了监督的初衷，难以达到监督的目的，甚至坐视 国家人民利益的损失而不顾。
三、改革和完善领导监督体制
1980 年8 月18 日，邓小平严肃地提出了要“改革和完善党和国家的领导制度”，其中一个重 要的问题就是要改革和完善领导监督制度。要增强领导监督的科学性和有效性，一个首要的前提 是实现国家政治生活的民主化。在此基础上，亟需做好以下几方面的工作：
(一)建立领导监督体系的协调机制
加强领导监督，搞好领导监督工作是一项宏大的社会系统工程，必须建立监督体系的协调机 制，使隶属于各系统的多元监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥领导监督的 整体功能，取得良好的监督效果。当前，中国社会处于腐败现象的高发期和多发期，如果监督整 体合力得不到充分发挥，就会难以遏制腐败现象的蔓延和侵蚀。因此，建立领导监督体系的协调 机制显得尤为迫切和重要。前中纪委书记尉健行同志指出：“各级纪检监察机关要集中力量查办比 较重要或复杂的案件。要加强同经济管理和监督部门的联系，加大对重点经济领域监督检查的力 度，通过执法监察、专项检查和巡视等各种方式，主动发现大案要案线索：要健全查办大案要案 的协调机制，加强反腐败协调小组的工作。各级纪检、法院、检察、公安、监察、审计等部门要 紧密配合，形成查办案件的整体合力。”①（尉健行：《坚定信心加大力度深入推进党风廉政建设 和反腐败斗争》，《求是》杂志．2000 年第5 期。）建立协调机制，具体来说应做好三方面工作。
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